DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL — REsp 2195999

Ementa oficial

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. PATRIMÔNIO ARQUEOLÓGICO. MANIFESTAÇÃO PRÉVIA DO IPHAN. TUTELA INIBITÓRIA E INTERVENÇÃO JUDICIAL EM FACE DE OMISSÃO ADMINISTRATIVA. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. O recurso. Recurso especial interposto pelo Ministério Público Federal, com fundamento no art. 105, III, "a", da Constituição Federal, contra acórdão da 8ª Turma Especializada de Tribunal Regional Federal que, em remessa necessária e apelação do Município de São Mateus/ES, julgou improcedente pedido formulado em ação civil pública ambiental. 2. Fato relevante. Ação civil pública ajuizada para assegurar a proteção do patrimônio arqueológico existente no território municipal, onde há 104 sítios identificados e cadastrados, visando à condenação do ente municipal a: (i) não emitir licenças ambientais para empreendimentos enquadrados no Anexo II da Instrução Normativa IPHAN n. 001/2015, sem prévia manifestação favorável do órgão federal competente quanto aos bens arqueológicos, observando-se o procedimento da referida norma (ou regulamento equivalente); e (ii) declarar a nulidade ou suspender licenças ambientais já concedidas, relativas a determinados loteamentos, até a solução das pendências junto ao IPHAN. 3. Decisões anteriores. Sentença de primeiro grau que julgou parcialmente procedente a ação, condenando o Município na obrigação de não emitir licenças ambientais para empreendimentos previstos no Anexo II da IN IPHAN n. 001/2015, sem prévia manifestação favorável da Superintendência Regional do IPHAN em relação aos bens arqueológicos, dentro de determinados limites de distância de sítios e polígonos cadastrados e nas Zonas de Requisição de Parecer, bem como determinando que específicos loteamentos não recebessem, ou tivessem suspensas, licenças ambientais enquanto não sanadas as pendências junto ao IPHAN. Acórdão de Tribunal Regional Federal que deu provimento à remessa necessária e à apelação do Município para julgar improcedente o pedido, ao fundamento de que o IPHAN somente deve se manifestar em licenciamento com intervenção na Área de Influência Direta de bens culturais federais, sendo indevida a intervenção judicial na forma de atuação administrativa e necessária a propositura de ação autônoma para responsabilização por danos. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 4. A questão em discussão consiste em saber se o acórdão recorrido incorreu em negativa de prestação jurisdicional, por violação aos arts. 489, § 1º, incisos IV e V, e 1.022 do Código de Processo Civil, ao deixar de enfrentar argumentos relevantes relativos à natureza preventiva da ação civil pública e à possibilidade de intervenção judicial em políticas públicas de proteção a direitos fundamentais. 5. Outra questão em discussão consiste em saber se é juridicamente cabível, em ação civil pública de natureza preventiva e inibitória, a imposição ao Município da obrigação de não emitir licenças ambientais para empreendimentos previstos na Instrução Normativa IPHAN n. 001/2015 sem prévia manifestação do órgão federal competente sobre o patrimônio arqueológico, independentemente da demonstração de dano concreto e sem afronta ao princípio da separação dos poderes, diante de quadro de omissão administrativa na observância dessa normativa. III. RAZÕES DE DECIDIR 6. Afasta-se a alegada violação aos arts. 489, § 1º, IV e V, e 1.022 do Código de Processo Civil, porque o Tribunal de origem enfrentou, de forma suficiente e fundamentada, a controvérsia posta, expondo as razões pelas quais reputou indevida a intervenção judicial na forma pretendida e entendendo necessária a apuração específica de eventuais danos em ação própria. 7. Reconhece-se que a pretensão veiculada na ação civil pública possui natureza eminentemente preventiva e inibitória, voltada a impedir a emissão de licenças ambientais sem a prévia manifestação do órgão federal responsável pela proteção do patrimônio arqueológico, de modo que é incompatível com o art. 497, parágrafo único, do CPC e com o art. 4º da Lei n. 7.347/1985 exigir demonstração de dano concreto ou exigir ação autônoma de responsabilização para justificar a tutela específica. 8. Assenta-se que, em tutela inibitória destinada a prevenir a prática, reiteração ou continuação de ilícito ambiental ou lesão a bens de valor cultural, é irrelevante a prova de dano efetivo ou de culpa, bastando o risco de violação a direitos difusos para legitimar a atuação jurisdicional preventiva em ação civil pública. 9. Com base na prova produzida, constata-se omissão relevante do Município no cumprimento de seu dever de proteção ao patrimônio cultural e ambiental, pois, embora preveja em seu procedimento de licenciamento a exigência de anuência do IPHAN para empreendimentos em áreas de sítios arqueológicos, a Municipalidade não vinha provocando formalmente a manifestação do órgão federal, em desconformidade com a Instrução Normativa IPHAN n. 001/2015 e com a Resolução CONAMA n. 01/1986, permitindo o avanço de processos de licenciamento sem adequada avaliação de impactos sobre o patrimônio arqueológico, malgrado as tentativas frustradas do Ministério Público Federal de solucionar a irregularidade por meio de Termo de Ajustamento de Conduta. 10. Diante desse quadro de inércia persistente do poder público municipal, admite-se, em caráter excepcional, a intervenção do Poder Judiciário para determinar a adoção de medidas administrativas necessárias à proteção do patrimônio cultural e ambiental, inclusive condicionando o licenciamento ambiental à observância dos procedimentos previstos na Instrução Normativa IPHAN n. 001/2015, sem que isso configure invasão da discricionariedade administrativa ou afronta ao princípio da separação dos poderes. 11. Conclui-se, assim, pela adequação da ação civil pública como instrumento de tutela preventiva dos direitos difusos relacionados ao meio ambiente e ao patrimônio arqueológico, pela presença do interesse de agir do Ministério Público Federal e pela necessidade de restabelecimento da sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos, por melhor atender à ordem jurídica de proteção do patrimônio cultural. IV. DISPOSITIVO Resultado do Julgamento: Recurso especial parcialmente provido para restabelecer a sentença de primeiro grau que havia julgado parcialmente procedentes os pedidos formulados na ação civil pública.